疫情冲击地方财政：美国垃圾与回收管理部门的预算应对之道

2020年带来的诸多变化中，美国各地城市普遍出现了路边垃圾堆积、可持续项目延期以及回收计划中断等现象。这些只是居民未来可能看到的部分情况——地方政府正努力应对疫情对财政造成的冲击。

尽管部分居民对这些变化感到意外，但SCS Engineers的Bob Gardner认为这在意料之中。预算受限的城市仍需提供环卫服务，但在新的财政约束下，垃圾清运、回收等项目的形式可能不再如以往。

“我们要做的是摘掉玫瑰色眼镜，”Gardner表示。他担任该公司固体废弃物管理业务的高级副总裁。每个项目都有成本，如果涨费率这一向来不受欢迎的方案被排除，那么项目本身或许就必须做出调整。

疫情及其对许多地方预算造成的缺口，迫使城市在数月内改变看待问题的方式。与其他政府服务相比，固体废弃物管理是关键服务，通常较不易被削减。但随着许多城市因疫情收入下滑，或因居民居家时间增多导致住宅垃圾量上升而开支增加——部分城市甚至两者兼有——它们的选项十分有限。

解决方案涵盖从降低服务频率到考虑永久性远程办公以节省租金等，可能迫使相关部门尝试此前从未考虑过的节流措施。

“没有人预料到这一切，通常你也不会为疫情这样的紧急情况做预算，”迈阿密-戴德县固体废弃物管理部主任Michael Fernandez说。

平衡之举

多位专家指出，总体而言，采用企业化运作模式的垃圾处理部门比依赖一般基金的部门更能抵御经济下行。不过，随着疫情持续，一些收费型政府开始担忧：居民长期收入不足以及驱逐案例增加，可能导致收入下滑——一位全国性地方政府协会的高级主管如此表示。

以檀香山市与县为例，其固体废弃物预算依赖一般基金，该基金主要来自房产税，目前估计存在约4亿美元的缺口。檀香山环境服务部主任Lori Kahikina表示，所有部门开支需削减10%。

Kahikina的部门已取得一些可观的节流成果。今年夏天，重新设计的大件物品收集计划——疫情前的优先事项——将每月加班时间从1.3万小时降至约8000至9000小时。但这些节省在要求削减10%之前已被计入考量。

因此，Kahikina和团队必须更具创造性。目前，部门将路边回收从每月两次改为一次，并重新规划了路线以尽量减少行车时间。

“我们正尝试跳出固有思维，思考如何把事情做得更好、更高效，”Kahikina说。

檀香山是依赖枯竭一般基金的典型，但收费型服务也未必能免受预算问题困扰。

凤凰城公共工程部在11年内未提高固体废弃物收集费率，直到2月11日市议会批准了调价方案。首次费率上调于4月开始。未来两年，固体废弃物费用将累计上涨6.40美元，并每年额外增加2%以应对通胀。

“如果不是2月份采取的那些行动，我现在要讲的故事会大不相同，”凤凰城公共工程部主任Ginger Spencer表示。不过，该部门预计本财年及之后仍将削减开支。

今年3月至6月，该部门固体废弃物分支在路边收集和大件垃圾清运上的支出比预期多190万美元。当Spencer和部门向其他官员通报这些成本后，市政府从疫情救助资金中拨付了100万美元予以补偿。Spencer和团队估算，同样的服务到12月可能还需额外234万美元，除非有更多救助资金到位，否则他们计划从现有的1.47亿美元运营预算中削减并调配资金。

凤凰城路边收集支出增加，源于垃圾和回收量飙升，同时部门还需为一线员工购买更多个人防护装备。许多地方垃圾处理部门都遇到类似问题：即使可用资金未变，疫情期间提供基本服务的成本也已上升。

在迈阿密-戴德县，部分额外成本已被商业和市政客户向处置场运送更大量物料所抵消。路边收集采用企业化运作，投放点收取倾倒费。Fernandez表示，疫情期间这一收入来源增长可观，但增幅不足以抵消收集、处理、回收和处置——其中大部分由部门自行运营——以及防护装备成本和员工加班费的全部增加。Fernandez希望此前的疫情救助资金能弥补缺口。

在某些情况下，住宅垃圾激增反而帮助公共工程员工争取到了预算增加。

北卡罗来纳州格林斯伯勒通过一般基金支付路边收集费用，本财年获得的资金与上一年持平。但四年来，现场运营副总监Chris Marriott及其同事一直呼吁扩充自2011年以来未增加的车队。在此期间，估计有1.6万户家庭加入了每周收集路线。Marriott的理由很直白：“我们快撑不住了，车也要跑坏了。”

新冠疫情强化了这一论据。部门没有足够车辆应对激增的路边收集量，且希望避免每辆卡车两人同车，因此今年春天暂时暂停了庭院垃圾收集。当官员们了解到部门在卡车方面的运营余量有多小时，计划发生了变化。2021财年将投入资金以增加几辆车。

由于尚不清楚居民需要居家办公和保持社交距离多久，垃圾处理部门也难以预测住宅垃圾服务成本高于正常水平会持续多长时间。

路边收集量已较疫情初期有所回落——当时多家公司和城市报告增幅约20%。北美固体废弃物协会（SWANA）首席执行官David Biderman表示，目前全国水平较疫情前高出约5%至10%。

与此同时，Fernandez指出，如果企业继续选择远程办公，这些“新常态”垃圾量可能无限期持续。事实上，他自己的部门就可能做出这一选择以节省租金。

艰难抉择

一些地区应对当前和未来预算缺口的更常见方案是冻结招聘。部分冻结——如亚利桑那州某些地区——持续数月，而其他地区仍在进行中。

洛杉矶今年早些时候实施了招聘冻结，并于11月开始对约2500名即将退休的员工进行全市性买断。这些措施同样适用于洛杉矶环卫局（LASAN），该局因居民拖欠付款和商业客户在疫情期间永久关闭，预算已缩减10%。

“我们已经到了维持最低人员配备水平都成为挑战的地步，”LASAN主任Enrique Zaldivar说。

招聘冻结也带来新的困难。员工过少——无论是因冻结还是疫情相关缺勤——意味着日益有限的员工最终以更高成本的加班时间计酬。

在某些情况下，人员不足可能导致垃圾滞留街头或回收等项目暂时中断。费城和巴尔的摩是夏季遭遇此问题的城市之一，而埃尔帕索等城市目前仍在应对。巴尔的摩的回收项目自8月以来一直停摆，但近期预计将于1月下旬恢复。

更重要的是，员工的工作量是有限的。LASAN希望避免夜班，因为黑暗中事故风险会成倍增加。Biderman也指出，过度劳累和疲惫的员工面临更高的安全事故风险。

其他较大支出——包括有助于实现可持续发展目标的支出——也可能被削减。今年1月，LASAN承诺到2035年实现全电动车队，并表示从2022年起所有车辆采购都将符合这一目标。

“仍有一线希望，如果我们拥有正确的财务基础，2021年晚些时候我们或许仍能通过债券融资购买电动卡车并分摊到更长期限，”Zaldivar说。

目前，该市已暂停购买新卡车，并预计2021年大部分时间将维持这一状态。部门最终也可能转而购买压缩天然气车辆，因为它们比电动车辆更便宜。

在全国范围内，其他可持续性措施也受到类似冲击。纽约市暂时中止了路边有机物收集项目——该项目在疫情前成本就高于收益。费城也解散了旨在推动该市迈向2035年可持续发展目标的零废弃与垃圾内阁。

不同地区的本地回收也可能受到冲击，延续了因财政变化而持续多年的趋势。社区是否优先考虑该服务取决于地方政治和文化，SCS的Gardner说：“这确实归结为价值观。你的价值观相对于金钱有多重要？”

檀香山对此问题深有体会。岛屿生活意味着垃圾填埋空间有限，但该市需支付将玻璃和铝运往美国本土的费用。

“说实话，我不知道这些产品最终去向何处了，”Kahikina说。“据我所知，承包商可能将其出售，然后进入另一个州的填埋场。”如果是这样，她更希望这些物料送往岛上的焚烧设施。

在凤凰城，回收项目也将保留。该市曾设定到2050年实现零废弃、到2020年实现40%垃圾分流的目标。凤凰城在该目标上有所倒退，但Spencer表示，垃圾处理部门计划在新的一年设定年度减废目标，以逐步实现2050年目标。

另一方面，Gardner在最近一次全国城市联盟会议上听到一些城市管理者建议取消回收项目，因为他们无法再为维持该项目找到商业理由。

不确定的未来

在官员们寻找出路之际，解决各种垃圾相关困境的办法大多仍归结为更多资金——无论是通过针对多个地方问题的专项计划，还是更直接的现金拨款。

帮助地方回收生存的一个可能途径是当选总统乔·拜登考虑过的体系，即将气候变化立法与绿色就业和基础设施相结合。美国市长会议（USCM）希望推出类似“能源效率与节能专项拨款计划”的项目。2009年，该计划向城市、州、部落和领地拨付了32亿美元，用于实现节能和环保目标，同时创造新就业机会。这一拨款体系的新版本可能有助于城市雇佣负责减少回收污染等工作的员工。

如果美国环保署积极追求到2030年实现50%回收率的目标——署长安德鲁·惠勒于11月宣布——联邦资金也可能变得至关重要。

“如果联邦政府要设定到2030年回收50%城市固体废弃物的目标，它也应向地方政府提供实现该目标的资源，”Biderman说。上周由特朗普总统签署的《拯救我们的海洋2.0法案》也为市政回收工作提供部分拨款。

然而，针对垃圾或回收的专项资金次于直接的财政援助。“七大”联盟——包括USCM及其他六个州和地方组织——支持通过联邦《英雄法案》或类似计划。Biderman表示，SWANA是支持此类立法以提振州和地方预算的行业团体之一。

酒店、旅游或餐饮税收的损失并未改变一个事实：城市对其他基本服务（如急救人员或垃圾清运）的需求更高。

甚至一些垃圾部门提供的非核心服务也出现开支增加。迈阿密-戴德县提供蚊虫控制服务，该服务由一般基金支付。Fernandez预计县里不会削减该预算，但2020年对该服务而言成本高昂，要求检查的居民比往常更多。

即使在疫情之前，全国城市垃圾预算的运营余量就很薄。

“我与许多城市合作过，没见过谁资金充裕，”Gardner说。“他们总是不得不去市议会争取，即使他们是企业化基金。”

收入减少与运营成本上升的碰撞——Biderman称之为“一场糟糕的完美风暴”——将持续多久尚不明朗。疫苗推广能否提振经济仍有待观察，而国会或拜登政府明年可能提供的任何地方政府援助也尚未明确。

对于寻求应对未来数月或数年建议的地方领导人，迈阿密-戴德县固体废弃物管理部提供了一个应对意外的模式。毕竟，该部门每年负责该地区飓风后的清理工作。

“准备好随时做出扎实的调整，”Fernandez说。“你必须继续激励和支持你的员工。”

然而，区别在于联邦紧急事务管理局会为迈阿密-戴德县的大部分飓风成本提供报销。对于应对COVID-19这一灾难的城市来说，联邦救助是否会到来尚不确定。