加州地方政府面临有机废弃物回收法的财政与物流挑战

编者按：本文是探讨加州全面有机废弃物减量法案SB 1383市场影响的多部分系列文章的第三篇。

地方政府正处于加州向全面有机废弃物回收转型的前沿。然而，即使那些多年来一直在推进相关工作的政府，为SB 1383做准备也并非易事。

一个关键因素是法规出台的时间。该法案于2016年9月签署，但最终法规经过多次修订，直到2020年底才公布。这些法规原定于今年1月1日起可执行，许多人认为这一时间框架过于仓促，因为一些辖区在等待最终指南出台后才开始行动。随后，新冠疫情又带来了新的冲击。

“基本上，城市在推进实施方面损失了一年半的时间，”加州资源回收协会执行董事、SCS Engineers副总裁Tracie Onstad Bills表示。她举例说，某城市不得不在2020年3月16日那一周暂停了有机废弃物回收容器的配送计划。

如今，各地区的准备程度差异很大：从湾区有机回收的先行者，到仍在逐步推出项目的大城市，再到寻求针对性豁免的小辖区。许多地方已拥有住宅有机废弃物项目，部分由县级或地方政策推动。全州范围内庭院废弃物收集已很普遍，且由于早前的AB 1826法案（2014年），各辖区已在筹备商业有机废弃物收集，但许多地方仍有大量工作要做。近几个月来，地方政府几乎每周都在做出影响深远的、耗资数百万美元的决定。

2021年底，州长加文·纽森签署了SB 619法案，为地方政府在昂贵的合规费用生效前提供一定缓冲。更多辖区已开始采取必要步骤，如通过有机废弃物回收条例、安排收集和处理合同，并启动教育和实施工作。地方辖区也欢迎2023财年预算中新增的资金，但成本仍是关键问题，SB 1383带来的变化在许多情况下导致收集费率大幅上涨。尽管采取了这些措施，但要让所有人都完全准备就绪，可能仍需数年时间。

“这是一项巨大的工程。我们谈论的是自单流回收以来最大规模的基础设施部署，”有机回收商Anaergia的首席运营官Yaniv Scherson表示，“这需要时间。”

资金难题

加州资源回收与再利用部（CalRecycle）此前的估算显示，到2030年，实施SB 1383的潜在成本可能高达209亿美元，同期潜在经济效益为170亿美元。由于该法案是一项无资金授权的任务，大部分经济影响落在了地方辖区及其费率支付者身上。

2020年11月加州城市联盟的一项调查（194个受访者）发现，大多数辖区预计在未来三年内将实现两位数的费率上涨。虽然多种因素导致了这一预期，包括回收市场和处理费用的持续变化，但受访者将SB 1383和有机回收基础设施的需求列为主要因素。该组织最近在通胀和供应链因素导致成本上升的背景下，为更新调查征集反馈，但在今年的预算过程中已表明这一趋势仍在继续。

尽管CalRecycle在2020年8月的进度报告中承认新冠疫情可能影响地方实施能力，但该机构最终得出结论：“为了应对气候变化目标，并保护人类健康和环境免受温室气体排放的负面影响，加州不得延迟SB 1383的实施，也不得改变其分流或合规目标。”

本系列采访的许多行业专业人士的普遍共识是，尽管存在当前的经济因素，SB 1383的实施不应进一步推迟。

“加州正面临这场疫情危机，并演变为经济危机。由于商业企业关闭，城市的特许经营费收入减少。那么，在收入减少的情况下，他们如何实施有机回收？”Diversion Strategies负责人Rachel Oster在2021年夏天问道，她一直与全州的运输商和辖区合作，寻找创造性的准备方法。“与此同时，毁灭性的野火告诉我们，现在就必须实施这些气候政策。”

SB 619将针对辖区的潜在执法处罚推迟到2023年，前提是他们在今年3月前提交了合规通知。对辖区的处罚范围从每天500美元到10,000美元不等，具体取决于违规规模。虽然推迟处罚受到地方政府欢迎，但总体影响并不显著。一些人表示，某些准备落后的辖区选择不申请这一考虑，因为那将要求他们列出计划合规的具体日期。无论如何，所有相关方的目标都是尽可能快地取得进展。

“城市绝对在尽一切可能遵守SB 1383。SB 619不是一张免罪卡，”加州城市联盟立法代表Derek Dolfie表示，“它实际上没有推迟任何实施工作。它只是为城市启动这一庞大项目时提供一些处罚保护。”

该联盟一直是年度州预算过程中倡导为SB 1383实施提供更多地方资金的领先声音之一。CalRecycle表示理解地方辖区面临的挑战，此前曾宣传截至2020年，其与加州其他州办公室为有机回收、可食用食物回收及相关项目提供了1.4亿美元的拨款。利益相关者持续呼吁更多资金。

去年5月，包括WM和Republic Services等主要行业公司在内的众多团体致信纽森，呼吁通过CalRecycle提供4亿美元的预算资金用于基础设施和实施。在预算盈余之后，纽森和州立法者最终为地方有机回收拨款额外提供了6000万美元。这使得2022财年有机废弃物基础设施和实施的总体资金达到1.68亿美元。加上2023财年的资金，总额现已达到3.48亿美元，但缺口仍然很大。

另一项待决法案SB 45将要求CalRecycle在立法机构分配资金时，在向地方辖区提供资金援助方面发挥更直接的作用。尽管该提案得到了洛杉矶市议员等人的支持，但尚未完全推进。

今年春天，加州城市联盟与代表全州辖区的废物机构以及北美固体废物协会当地分会共同致信，倡导在2023财年预算中为SB 1383实施额外提供1.8亿美元资金。该团体引用CalRecycle局长Rachel Machi Wagoner的证词指出，该机构已收到约470份申请，以获取前一年的6000万美元资金——远超其可资助范围。

在听证会之外单独发言时，Wagoner表示她的机构正在与各辖区密切合作，但实施“最终是他们的责任”，她对私营部门进一步投资的潜力持乐观态度。

“许多辖区，尤其是考虑到疫情，可能比他们希望达到的状态落后一些，”她说，“我有一种很好的感觉，在未来两年内，我们真的会达到，如果不是100%，也会非常接近100%的合规率。”

根据立法者与纽森州长最近敲定的初步预算协议，CalRecycle将从州温室气体减排基金中获得全额1.8亿美元的拨款。

基础性问题

虽然资金来源仍是各辖区的关键问题，但他们还面临影响广泛利益相关者的财务和运营决策。

根据CalRecycle 2018年的一份分析，SB 1383“将影响加州约540个辖区中的全部；数百万家庭；数千家企业；数百家运输商、食物回收组织；数百家材料回收设施、处理商、回收商、垃圾填埋场；数十个地方政府环境执法机构；所有学校、联邦和州机构以及部分回收有机产品的终端用户。”

法规允许辖区根据人口和海拔等因素申请豁免某些要求，CalRecycle据报已收到至少500份针对特定区域的此类请求。虽然该机构今年已滚动批准了数十项豁免，但它表示，该系统的设计初衷是无论豁免与否，SB 1383的目标均可实现，绝大多数州居民仍将受到覆盖。

对于正在启动或完善项目的辖区而言，成本增加在很大程度上被视为不可避免。R3 Consulting为CalRecycle准备的2020年报告基于对现有项目和未来需求的调查阐述了这一观点。

“如果不适当、可能显著地调整客户费率，辖区可能无法资助SB 1383要求的有机收集服务，”报告指出，“辖区还应准备好向员工和客户解释，虽然费率上涨不受欢迎，但这是州强制有机收集项目不可避免的后果。”

在R3调查时，绿色废弃物收集是辖区为单户和多户住宅客户提供的最常见服务，其次是混合有机服务（同时收集食物垃圾和庭院废弃物）。在商业方面，由于废物流的性质以及AB 1826的现有要求，专门的食物垃圾项目最为常见。

尽管如此，多位专家指出，成本只是辖区决定如何合规时的一个考虑因素。

那些拥有更成熟项目的辖区可能会追求SB 1383下的“基于绩效”类别，这要求三桶系统，且至少90%的住宅和商业客户可及，但审计较少。这种方法还要求辖区灰色桶（SB 1383法规指定的废物桶颜色）中丢弃的有机材料年度平均最高为25%。即使是经验最丰富的地方项目也可能无法定期达到这一水平。更常见的路径预计是“标准”源头分类收集，它允许一系列桶配置，但有更频繁的审计和报告要求。

WM认为这对客户来说是一个关键决策点，它将决定他们想要使用的处理基础设施类型（部分取决于区域选项）以及项目如何推出。“如果你与一个已经实现高参与率的城市合作，那么基于绩效的模式可能合理，但‘大多数不会选择这个’，”该公司州政府事务总监Alex Oseguera表示。

Athens Services是洛杉矶市场最大的运输商和有机回收商之一，该公司表示其合作的一些辖区将采用基于绩效的模式。执行副总裁Gary Clifford表示，SB 1383已促使许多采用单桶项目的辖区现在选择不同的选项。在少数坚持混合废物项目（Athens的专长）的客户中，双桶收集已成为更常见的选择。

Clifford表示，Athens旨在为每个辖区定制方法，有时提供较小的费率上涨，可在更长的合同期内摊销，因为“我们宁愿赚慢一点的五分钱，也不愿赚快的一角钱。”作为格伦多拉市的前市长和市议员，Clifford表示理解地方决策者在实施重大州法律时面临的压力。

“我们的民选官员支持该法案。他们不满意这是一项无资金授权，”他说，“我们真的在努力帮助我们的民选官员有一个接受该法案的‘味觉’。”

无论选择何种合规路径，辖区和运输商都需要更加关注教育和污染减少策略——更不用说与可食用食物回收和采购相关的其他要求，这些即使对最成熟的项目来说也是较新的。虽然关于哪种方法长期最有效的讨论仍在继续，且现在做出的决定可能会锁定多年，但Dolfie表示，加州城市联盟许多成员的主要优先事项只是确保满足基本要求。

“我们都是独立的实验室，我相信一些城市会找到神奇的公式，使其在全州范围内推广，”他说，“我们所有城市的主要目标是尽快实现尽可能全面的合规。”

敬请期待第四部分，将深入探讨从加州一些大城市到更偏远的沙漠地区，各地方辖区如何应对SB 1383的实施。