自2009年旨在建立全国性总量管制与交易排放体系的Waxman-Markey法案在众议院获得通过、却在参议院折戟沉沙以来，国会两院通过能实质性削减二氧化碳排放立法的前景便一直渺茫。如今，这一结构性困境在2021年的大选后格局中似乎并无根本改观。

面对应对气候变化的紧迫呼吁，大型电力公司、跨国企业和州政府纷纷承诺在未来几十年内实现净零排放。可再生能源与电池储能成本竞争力大幅提升，使得建设100%无碳电网从遥不可及的梦想，转变为科学界与政策界严肃讨论的议题。

然而，在国会层面，2021年大选后的世界与2009年面临着诸多相似挑战。主要障碍依旧存在于参议院。民主党人对本次选举最乐观的预期，也无非是以微弱优势赢得参议院控制权，这使得任何全面的气候立法都极易受到冗长辩论（filibuster）程序的阻挠。

两党政策中心（Bipartisan Policy Center）能源项目主任Sasha Mackler表示："要在参议院为一项覆盖整个经济体的政策找到60票支持，就像Waxman-Markey那样，将非常困难。"

"假设我们控制了参议院，我认为我们会很快推进气候法案，并且很可能会动用预算和解程序，以确保法案能够通过。"

—— Sheldon Whitehouse，美国罗德岛州参议员

部分气候政策确实可以纳入不受冗长辩论限制的预算和解程序，但该程序仅适用于与支出相关的条款。因此，乔·拜登气候纲领中的核心内容——仿照各州可再生能源组合标准（RPS）设计的清洁能源标准——很可能被排除在和解范围之外。各州层面的RPS政策已被广泛视为推动可再生能源利用的成功范例。

其他能源提案则具备一定程度的 bipartisan 支持，理论上无论下届国会构成如何都有可能通过。然而，对于气候行动倡导者而言，与强制性的减排标准相比，这些政策至少单独来看是远远不够的。

美国可再生能源委员会（American Council on Renewable Energy）主席兼首席执行官Gregory Wetstone表示："我们会优先推动清洁能源标准。这是确保迈向清洁能源未来取得进展的途径。"

一个具备两党支持的立法范例是《清洁能源就业与创新法案》（Clean Energy Jobs and Innovation Act），该法案将资金导向多种新兴能源技术，并于9月在众议院获得通过。参议院能源与自然资源委员会主席、阿拉斯加州共和党人Lisa Murkowski与资深成员、西弗吉尼亚州民主党人Joe Manchin联合提出的《美国能源创新法案》（American Energy Innovation Act），与众议院版本相似但有所区别，该法案已接近在参议院通过，但仍缺少关键数票。

Wetstone此前曾表示，能源立法若仅限于资助研发是"至关重要的不足"，因为研发成果的实际落地可能需要数年时间才能显现。

然而，鉴于两党对现有法案的共识，在清洁能源标准停滞不前的环境下，创新支出在政治上可能较为容易推进。众议院和参议院的创新法案已展现出两党支持，其中包含的妥协性内容——例如对碳捕集与封存示范项目以及下一代核反应堆的资助——暗示了未来折中能源法案可能包含的要素。

另一条能更直接推动减排的政策路径是预算和解程序。在该程序下，参议院民主党人只需简单多数票即可将相关政策纳入更广泛的税收与支出法案中。

罗德岛州民主党参议员Sheldon Whitehouse在10月21日由斯坦福大学环境与能源政策分析中心举办的与Murkowski参议员的讨论中表示："假设我们控制参议院，我认为我们会很快推进气候法案，并且很可能会动用预算和解程序，以确保法案能够通过。"当被问及预算和解程序的性质会如何限制法案内容时，Whitehouse表示"至少，碳定价会是一个明确的、与预算相关的项目。"

国会中已出现多项更明确对碳排放定价的法案，例如2019年由两党议员联合提出的《市场选择法案》（Market Choice Act），该法案旨在用碳排放税取代联邦汽油税。

"相当数量的共和党人正在气候议题上发生演变。"

—— Sasha Mackler，两党政策中心能源项目主任

另一项可能在拜登政府下获得新动力的立法，是俄勒冈州民主党参议员Ron Wyden提出的《美国清洁能源法案》（Clean Energy for America Act）。该法案由Whitehouse共同发起，主张摒弃针对太阳能、风能等特定清洁能源的税收抵免，转而采用技术中立的税收抵免——适用于比平均水平清洁35%的能源，且越接近100%无二氧化碳排放，抵免额度越高。

自然资源保护委员会（NRDC）气候与清洁能源项目高级顾问Grant Carlisle表示："类似Wyden法案的技术中立方案，可以纳入税收改革法案中。"他认为，在拜登入主白宫后、中期选举前，该法案有望通过。

然而，如果特朗普获得第二个任期，下游选举效应很可能使参议院继续由共和党掌控。Wyden曾表示，他倾向于延长电动汽车、太阳能、风能和节能建筑的税收抵免，并将现有抵免扩展至燃料电池汽车和储能领域，但这些在共和党占多数的参议院中极不可能通过。

态度演变？

鉴于共和党近年来的表现——包括提名一位曾将气候变化称为"骗局"的总统候选人——外界对相当数量共和党人支持任何气候立法的现实性存疑。

Mackler认为："相当数量的共和党人正在气候议题上发生演变。"他观察到，私营部门做出的碳中和承诺改变了对话氛围，使右翼在讨论气候问题时感到更自在。"现在从国会共和党人那里传来的信号不同了。18到24个月前，与共和党办公室进行对话还很困难，现在情况已非如此。"

然而，共和党在气候态度上的演变，并不必然转化为对民主党议程及其强制性减排目标的支持。保守派非营利组织ClearPath执行董事Rich Powell指出，共和党人对气候政策的关切和意愿，往往比外界描绘的要多。ClearPath主张通过支持核能、储能、地热和碳捕集等清洁能源技术发展的政策来减少二氧化碳排放。但该组织认为，对排放二氧化碳的能源来源实施全经济范围的强制惩罚措施，走得太远了。Powell表示，ClearPath专注于"让清洁能源更便宜，而非让传统能源更昂贵"，并一直支持国会中的创新法案。

这并非意味着没有共和党人愿意支持某种形式的清洁能源标准。今年早些时候，西弗吉尼亚州共和党众议员David McKinley和俄勒冈州民主党众议员Kurt Schrader概述了一项立法草案，他们将其定位为绿色新政的两党替代方案。他们的方法被称为"创新优先，监管在后"，因为该方案将减排标准与约十年后才生效的机制相结合，在此之前先投入数十亿美元用于碳捕集、先进核能以及配备储能的可再生能源等技术。

McKinley-Schrader方案提出到2050年将二氧化碳排放减少80%，同时暂停对化石燃料发电厂的所有温室气体监管。取而代之的是一套清洁能源信用交易体系，允许排放超标的公用事业公司购买抵消信用额。

McKinley-Schrader方案表明，至少部分众议院共和党人——甚至包括来自化石燃料重镇西弗吉尼亚州的议员——能够支持在未来某个日期强制大幅削减二氧化碳排放的立法。然而，参议院可能是另一回事。除了要说服足够多的共和党参议员支持清洁能源标准以突破冗长辩论之外，美国能源联盟（American Energy Alliance）政策与联邦事务主任Kenny Stein预测，亚利桑那州民主党参议员Kyrsten Sinema和Manchin可能决定不支持关于排放的"全面立法"。该联盟是一个反对碳监管、反对政府财政支持可再生能源、并支持特朗普总统连任的倡导组织。

Stein表示："在'把所有钱花在研究上'的法案上，将会有很好的机会。众议院和参议院中有大量共和党人会投票支持。但那不会是清洁能源标准或税收抵免。"

折中法案

一项折中的能源支出法案可能类似于国会提出的创新立法，但会附加条款，以弥补无法通过全面气候法案的缺憾。

大西洋理事会全球能源中心8月发布的一份报告设想了 bipartisan 能源基础设施法案可能的面貌。作者David Goldwyn和Andrea Clabough写道："此类一揽子计划中可能包含对可再生能源和零排放能源生产商税收优惠的显著增强，甚至可能提供直接支付选项，以及亟需的基础设施升级，例如宽带互联网接入（促进电网数字化）和高压直流输电线路，以便全国范围内获取区域生产的零排放电力。"

Clabough在采访中表示："存在一些合作领域，但我们认为相当有限。"她指出，输电基础设施可能是一个特别富有成效的两党议题，因为新建输电线路等大型建设项目能创造就业，使其可能成为经济刺激计划的一部分。

"我们需要21世纪的电网，我们认为这有可能获得两党支持。"

—— Gregory Wetstone，美国可再生能源委员会主席兼首席执行官

对更多输电线路的投资是许多可再生能源倡导者的首要任务，因为缺乏连接风能和太阳能资源丰富地区与人口中心的输电线路，正阻碍可再生能源更大规模的扩张。这些输电线路将促进多个红州的经济发展，从而增加获得两党支持的可能性。

Wetstone表示："我们需要21世纪的电网，我们认为这有可能获得两党支持。人们越来越意识到我们还在使用1950年代的电网，而其他国家正在超越我们。"

最佳与最差情景

在与Murkowski的斯坦福小组讨论中，Whitehouse还表示，一项创新法案可以在两党支持下通过，但他强调，国会民主党人的优先事项应该是通过减排立法，即使不得不放弃共和党的支持。Whitehouse说："这是一个足够紧迫的问题，我们必须向前推进——如果找不到共和党的帮助——就要利用我们手头的一切工具。我们在奥巴马政府时期回避了这个问题，我认为我们不能重蹈覆辙。"

然而，Murkowski回应称，在没有少数党至少一定合作的情况下通过的重大气候政策，将不会是一项持久的政策。她说："你将得到的是为本届政府制定的政策，而在随后的每一届政府中，共和党人都会竭尽全力削弱它。这将重演《平价医疗法案》的遭遇。"

Whitehouse同意"如果我们能以两党合作的方式做到这一点，我们会做得更好。那是最佳情况。"但他补充道，"最坏的情况是我们一事无成。所以如果我们不得不接受党派性的方案，我想那就是我们不得不接受的结果。"