瓶罐押金法案改革步履维艰：包装政策关注升温下的现实困境

今年超级碗期间，观众可能注意到美国饮料协会（American Beverage）投放的一则高关注度广告，邀请消费者回收瓶子，以便将其制成100%再生容器。广告传递的信息看似简单：“请帮助我们收回每一个瓶子。”该贸易团体代表可口可乐、百事等软饮公司，其乐观基调掩盖了围绕全美瓶罐押金法案长达数十年的政策博弈。

回收行业专家、饮料行业、垃圾清运商及回收中心运营商长期在高压与利益冲突中周旋，试图解决这些州级系统旨在实现的目标——“收回每一个瓶子”所面临的种种问题。

复杂系统，复杂难题

建立并维护一个运转良好的容器押金系统并非易事。尽管今年多个州的立法者推动了押金法的更新或扩展，但随着多数州立法会期结束，鲜有法案通过或有望通过。

康涅狄格州近期的一项法案是显著例外。该州回收率居全美最低之列，州长Ned Lamont于6月16日签署法案，允许该州回收计划接纳更多类型容器，并将瓶罐押金提高一倍至10美分——这是自1978年该州瓶罐法案首次颁布以来最重大的更新。

康涅狄格州的这些变化可能表明，随着品牌面临使用更多再生材料的压力，各方开始就系统控制权做出更多妥协，全国范围内关于如何最佳运营容器押金系统的讨论正变得更加细致。利益相关方正通过瓶罐法案立法或拟议的包装生产者责任延伸（EPR）计划来推进这一进程。

对于瓶罐法案支持者而言，反复提出却未能通过立法是一个熟悉而令人沮丧的循环。容器回收研究所（CRI）总裁Susan Collins表示，需要重大变革来防止容器被丢弃，并将其引入回收系统，制成产品和包装。许多州在20世纪70年代引入押金系统，此后仅对法律做过少量更新。Collins常驻加利福尼亚州，该州在回收中心大量关闭及项目资金争夺中，一直难以更新其容器回收系统。

“这些瓶罐押金系统并非仅一个小环节失灵——而是长期累积的一系列系统性失灵，”她在3月的一次采访中说，“但我们修复这些问题的时间所剩无几。”

容器押金法（常称瓶罐法案）对饮料容器设定可退还押金，以激励消费者将其回收。根据州和容器类型的不同，消费者将空容器退回杂货店或回收中心等指定地点时，通常可获得5至10美分的退款。

审视当前美国瓶罐法案版图，可见重大变革往往耗时漫长。目前有10个州（外加关岛）实施容器押金法，但最近一个州（夏威夷）通过新法案已是16年前。上一次州级重大更新发生在2017年，当时俄勒冈州将回收押金从5美分提高至10美分。

拖累这些容器押金系统的问题包括运营成本高、回收率下降、回收中心数量减少，以及资金在系统中的流转问题。倡导者认为，必须通过扩大可回收瓶罐种类、提高押金以匹配通胀率、现代化收集基础设施、调整参与押金系统的要求，或组合这些措施，来对现有系统进行现代化改造。

“如今我们有许多饮料容器，在（佛蒙特州）瓶罐法案通过近50年前几乎闻所未闻，”佛蒙特州众议员Kristi Morris在4月的一次听证会上强调该州更新瓶罐法案的努力，例如运动饮料，而现行法律并未涵盖这些现代产品。立法者未在会期结束前通过瓶罐法案更新，但该措施预计明年将重新提出。

支持者表示，瓶罐法案有助于减少垃圾，并产生更清洁的再生材料流，可重新制成瓶子，且视州系统而定，可能为州或组织创造收入。瓶罐法案也被视为获取足够材料以满足制造商承诺的关键途径，这些制造商已承诺在产品中使用更多再生材料。

“消费后再生含量强制要求能有效推动对可回收物的需求，尤其是与押金回收系统结合时，可增加流量和供应，同时最大限度减少污染或保持纯度，”Reloop Americas总监Elizabeth Balkan在3月东北回收委员会会议上表示。

在瓶罐法案州，容器的垃圾率通常显著低于无此法案的州。据Reloop的一份报告，该报告追踪了美国及国际押金系统的有效性。无容器押金州的饮料容器垃圾量约为瓶罐法案州的两倍，据Keep America Beautiful的另一份摘要报告。“瓶罐法案系统有助于实现或解决一些可能阻碍饮料容器有效回收的质量和数量问题，”Balkan补充道。

饮料公司、零售商及部分垃圾清运商和MRF运营商出于多种原因，在全国范围内反对瓶罐法案提案。一些人认为，许多建立于40多年前的瓶罐法案已超出其有效寿命，如今过于昂贵或过时，难以修复。另一些人表示，瓶罐系统与路边回收系统直接竞争，从MRF料流中夺走有价值材料，使回收商更难满足运营成本，从而推高路边回收项目成本，降低其对居民的高效性和可靠性。

即使一些瓶罐法案支持者也担心做出有意义变革为时已晚。爱荷华州的瓶罐法案更新在多年尝试后，今年再次未获通过。5月会期结束后，众议员Brian Best在一篇专栏文章中写道，如果州无法找到向收集该州罐瓶的回收中心输送更多资金的方法，“整个系统最终将从内部崩溃”。立法者表示该法案明年将重新提出；然而，“问题在于许多人对如何解决该问题有不同想法，但无法就细节达成一致以起草法案，”Best说。

瓶罐法案的另一长期反对者是饮料行业，该行业普遍视其为不公平税收，将无人认领的押金（即escheats）转入并不总是将资金用于回收相关工作的州政府。一些饮料行业人士还认为，饮料分销商有时为处理空容器支付处理费是不公平的。

美国饮料协会过去曾直言反对瓶罐法案，称容器押金是“昂贵、低效且过时的系统”，对帮助饮料公司回收容器制成新产品作用甚微。该协会通常倾向于支持加强路边回收的项目，称这对居民更方便。

然而，美国饮料协会如今“对任何能让我们收回瓶子的系统都持开放讨论态度”，协会媒体与公共事务副总裁William Dermody表示。其代表的饮料公司已承诺在容器中使用更多再生材料，并对此类系统有既得利益。“这意味着认识到可能存在混合系统，协同工作，使我们走向闭环经济，”Dermody说。

美国塑料公约（U.S. Plastics Pact）的支持者（包括美国饮料协会代表的几家饮料公司）如今也表示，作为循环经济战略的一部分，他们支持容器押金制度。

品牌承诺背后的驱动力

争论各方的利益相关者都同意需要回收更多瓶子，但根本分歧的一个方面在于对回收瓶子的市场需求以及谁有权获取这些容器。

过去几年，包括可口可乐、百事和BlueTriton Brands（前身为Nestle Waters North America）在内的几家主要饮料品牌，已设定目标，在容器中使用更多消费后塑料。可口可乐的“世界无废”运动提议到2030年“收集并回收其全球销售的每个瓶罐的等量物”，并承诺将塑料瓶中再生PET的使用比例提高至50%。Nestle Waters在2020年表示，其容器中超过16%使用rPET，目标到2025年达到50%。

与此同时，两个州现已要求饮料品牌在瓶中使用更多再生材料。去年，加利福尼亚州通过了全国首个塑料饮料容器最低再生含量法律，从2022年起最低含量为15%。5月，华盛顿州通过法律，要求塑料饮料容器以及垃圾袋和家用及个人护理产品容器使用更多再生材料。到2023年，许多类型塑料容器的再生含量按重量需达15%，到2031年达50%。

塑料回收商协会（Association of Plastic Recyclers）总裁兼CEO Steve Alexander预计，未来几年更多州将通过此类法案，进一步推高对再生树脂的需求。“我确实看到重大变化即将到来，品牌更加关注使用再生材料，并设计可回收兼容的包装，”他说。

Collins表示，加州和华盛顿州等地的最低再生含量标准可引导饮料品牌远离原生树脂，原生树脂比再生树脂便宜，且无需特殊处理即可满足制造商的食品级标准。瓶罐法案在提供可满足这些标准的清洁塑料流方面也发挥作用，因为从瓶罐回收计划中收集的塑料不会像路边回收那样与其他可回收物或垃圾混合。从路边收集的塑料制造食品级树脂要困难得多，因为减少污染更耗时且昂贵，Collins说。

Collins认为，仅靠路边回收项目无法提供足够高质量容器来满足当前对再生树脂的需求，更不用说未来的品牌承诺。目前，这些制造商仅使用了所需再生树脂的一小部分。

“食品容器和饮料瓶中再生PET的历史用量非常低，低至仅5%或6%，这意味着95%是原生材料，”Collins说。她承认有几家公司使用100%再生含量瓶子，如BlueTriton Brands的PureLife水，但表示与品牌每年制造的塑料饮料容器总量相比，这些产品只是沧海一粟。Collins估计，每年用于食品和饮料容器的所有PET中，约8%是再生PET。

“为了以这些公司达到目标所需的速率回收容器，我们还需要投资于押金框架的变革，”她说。

更广泛《摆脱塑料污染法案》中全国瓶罐法案条款的支持者表示，全国范围内每瓶10美分的押金将带来更多容器进入市场。“我们需要通过全国瓶罐法案来满足这些未来需求，”国家尽责行动委员会（NSAC）执行董事Heidi Sanborn说。

根据Reloop报告，每年约有1400亿个饮料容器被丢弃或未回收，但如果美国实施全国瓶罐法案并实现90%的回收率（类似于俄勒冈州项目），每年浪费的饮料容器可降至略高于220亿个。

代表包装制造商的AMERIPEN并未正式支持该策略，但其执行董事Dan Felton在3月与东北回收委员会的讨论中承认，全国性10美分瓶罐押金系统“将是帮助更多瓶子回流系统的重要方式”。

近年来，玻璃包装协会等容器制造商贸易团体强调支持瓶罐法案，部分原因在于其产生的材料质量高。瓶罐法案项目“为我们的各自制造流程提供了急需的高质量可回收流”，该组织在2020年与罐头制造商协会、PET容器资源协会和铝业协会的联合信中写道。该联盟敦促瓶罐法案州在疫情期间不要暂停容器收集（当时许多州暂时暂停），称材料量减少将损害其制造流程。

但使用这些容器的饮料品牌对瓶罐法案的接受度远低得多，其最大贸易协会美国饮料协会曾称此类系统“过时”。该组织认为，这些政策使人们更难回收，因为回收系统要求居民将瓶子带到商店或回收点，而非留在路边。

美国饮料协会的Dermody表示，该协会在过去几年已软化立场，如今倾向于多种途径，帮助饮料公司实现其主要目标——正如他们在超级碗广告中所宣称的：收回瓶子并将其制成新瓶。该组织的方法是通过其“Every Bottle Back”项目，资助收集和加工基础设施及回收意识宣传活动。

饮料品牌需要稳定的再生塑料来源来制造新瓶，“我们对押金系统的不满一直是它们运营不佳，且性能因系统设置方式而异，”他说。“谈到押金系统，许多已破损，许多已破产。我们希望改革以助其更好运营。这可能意味着巩固现有系统或探索处理可回收物的新方式。”

Collins表示，这一信息听起来不错，但她认为该组织对Every Bottle Back的投资是在阻碍全国瓶罐法案的扩展，而非培育长期回收解决方案。“瓶子回收项目传递出他们想回收的信息，但矛盾之处在于，他们正是游说反对扩展容器押金法的力量，”Collins说。“这实际上是对宣传活动的投资。”

这一斗争在康涅狄格州上演，最终法案经历了多次最后一刻修正和更新，以迎合饮料行业。变化包括与分销商分享部分押金，并允许他们可能创建类似俄勒冈州的监管项目。

该法案发起人之一、众议员Mary Mushinsky对最后一刻的增补不满，但表示这些是法案通过的关键。“饮料和酒类行业非常强大，这就是其他州无法通过法案的原因，也是我们不得不接受一些我不喜欢的妥协条款的原因，”她说。

Collins表示，法案中的监管组织模式缺乏“透明度和问责制”，但美国饮料协会欢迎让其成员有更多机会管理瓶子处理方式的策略。今年早些时候，该组织提议用替代方案取代康涅狄格州现行瓶罐法案系统，该方案将创建一个由瓶罐制造商和分销商管理的生产者责任组织。

代表美国饮料协会出席3月法案听证会的Northbridge Environmental Management Consultants负责人Bree Dietly表示，此类系统是更好的替代方案，因为生产者有动力资助一个有助于赎回、收集和处理容器的系统。