拜登政府重视环保议题，但回收行业预计2021年联邦政策推进有限

本文是《Waste Dive 2021年展望》系列的一部分，该系列探讨2021年将影响行业发展的趋势。如需了解影响其他行业的商业趋势，请参阅《Dive 2021年展望》。

联邦层面解决国家回收挑战的兴趣依然浓厚，但即便拜登政府和国会迎来新领导层，回收行业预计今年不会出现重大变革。

拜登政府的首要环境议程更多聚焦于更广泛的气候变化政策、环境正义，以及将全氟和多氟烷基物质（PFAS，有时被称为“永久化学品”）指定为危险物质。在国会，2020年未获进展的回收相关法案预计将重新提出，但立法者的精力有限，因为国会正忙于处理前总统唐纳德·特朗普的弹劾审判、1月6日美国国会大厦骚乱相关事宜，以及持续的新冠疫情。

“今年将看到许多（与回收相关的）活动，但我不确定会看到大量实际动作，因为这些立法者还有其他优先事项，”北美固体废物协会（SWANA）执行董事兼首席执行官大卫·比德曼表示。

回收法案预计将重新提出

过去几年，关于如何改善国内回收体系问题的讨论已进入国会视野，部分原因是中国及其他东南亚国家的废料进口禁令显著改变了美国材料的流向和经济性。

这些讨论体现为多项可能解决回收基础设施改善、公众教育和终端市场问题的法案。行业团体和立法者对其中哪个问题才是解决该问题的最重要途径持有不同看法。

2020年由众议员艾伦·洛文塔尔（加州民主党人）和时任参议员汤姆·尤德尔（新墨西哥州民主党人）提出的《摆脱塑料污染法案》，要求对包装实施生产者责任延伸（EPR）和产品监管、塑料禁令或减量措施，以及全国性的10美分饮料容器押金计划。

国家 stewardship 行动委员会执行董事海迪·桑伯恩表示，该法案在2021年“很可能强势回归”。参议院新的民主党多数派可能在推动该法案在国会取得进展方面发挥作用，去年支持该法案的多个环保团体以及“部分因为环境和他对气候变化的观点而投票给拜登的选民”也将起到作用。

前美国环保署地区管理员、非营利组织Beyond Plastics总裁朱迪思·恩克表示，该法案在其他近期提出的回收相关提案中脱颖而出，因为它是“唯一真正包含减少塑料生产、使用和处置条款的严肃法案”。

尤德尔于2020年底退休后，该法案仍需寻找新的参议院发起人。洛文塔尔与众议员凯瑟琳·克拉克（马萨诸塞州民主党人）和参议员杰夫·默克利（俄勒冈州民主党人）已宣布计划在新一届国会中重新提出该法案。

民主党在众议院拥有微弱多数，并在参议院平分权力——依靠副总统卡玛拉·哈里斯的决胜票——这意味着他们可能需要在某些条款上做出让步或缓和，以争取共和党人的支持，全国废物与回收协会（NWRA）首席法律顾问兼政府事务高级副总裁吉姆·莱利表示。不过，预计2021年将重新提出的另外两项法案曾获得两党支持。

一项是《回收法案》（RECYCLE Act），去年由参议员罗布·波特曼（俄亥俄州共和党人）和黛比·斯塔贝诺（密歇根州民主党人）发起。该法案旨在通过授权每年最高1500万美元的拨款，用于州和地方政府、部落及非营利组织等实体的回收教育和推广，改善回收宣传。法案还要求环保署更频繁地更新含回收成分产品的指南。废料回收工业协会（ISRI）、NWRA和SWANA去年均支持该法案，称其有助于提高回收参与率并净化回收物流。

另一项可能回归的法案是《回收基础设施与回收机会法案》（RECOVER Act）。该法案由众议员托尼·卡德纳斯（加州民主党人）和拉里·布克森（印第安纳州共和党人）去年提出，旨在通过最高5亿美元的配套拨款，支持物料回收设施（MRF）和路边收集系统的改进，推动基础设施项目。该法案还旨在环保署内设立回收基础设施项目。

该法案提出时，行业团体反应不一。ISRI首席说客比利·约翰逊表示，该法案过于侧重解决基础设施问题，而非着力改善系统中流动材料的终端市场，或首先教育公众什么该放、什么不该放回收箱。另一方面，SWANA表示，通过《回收法案》等支持教育努力以及RECOVER法案中概述的基础设施要素都很重要。

比德曼表示，根据与利益相关方的讨论，回收行业预计今年还会提出其他与回收相关的立法，并“如果此类立法正式提出，我们将予以审查”。

莱利表示，一些新立法可能呼吁增加对国内回收能力的激励措施。他说，这可能以单独法案形式出现，或作为更广泛基础设施一揽子计划的一部分。“我认为过去一年的新冠疫情凸显了对国内供应链的需求。市场已经在自然恢复，但也应有相应的激励措施。”

像回收伙伴关系（The Recycling Partnership）这样的组织也预计“2021年国会将通过新立法加强参与”，特别是围绕扩大现有回收系统的资金，首席执行官基夫·哈里森在12月与Axios和美国化学理事会的专题讨论中表示。

约翰逊表示，即使这些法案在年底前未能成为法律，立法者也有动力将回收工作保持在视野内，因为选民关心拥有可靠的回收系统，并将持续向民选官员施压以实现这一目标。自新冠疫情开始以来，公众对回收行业重要性及其问题的认识有所提高，当时一些路边回收项目被暂停，立法者感到压力，需向选民保证他们正在努力修复系统中破碎的部分。

约翰逊表示，回收工人被联邦政府和许多州视为必要工作者，“这帮助人们开始以另一种视角看待回收为何重要，而被正式指定为供应链中的必要企业，进一步提高了人们对回收的认识。”

去年，许多与回收相关的法案在州级层面被推迟，部分原因是疫情，但立法者在本立法会议上有机会更快推进这些问题，NWRA首席运营官兼技术和监管事务高级副总裁安妮·杰曼表示。多个州已提出针对包装的EPR法案，或可能引入提高最低回收含量标准的立法。

“尽管联邦层面在回收方面有很多动作，但我们预计州级层面将发生更大的变化，”她说。

拜登政府聚焦环境正义与PFAS

拜登政府已明确计划聚焦气候和清洁能源倡议，包括重新加入《巴黎气候协定》。

政府尚未宣布针对回收的具体计划或战略，不过一群社区和环境倡导组织最近呼吁拜登实施塑料回收相关举措，例如设立回收市场发展和减量办公室，并任命一位塑料污染专员。

政府计划解决的一个紧迫问题是环境正义，指出“有色人种社区和低收入社区几十年来一直遭受气候变化和环境污染物带来的不成比例的伤害”。联邦层面重新关注此问题，是在近期州级层面通过的环境正义相关努力之后进行的。

ISRI、SWANA和NWRA等行业组织正在关注此事。NWRA在其2021年联邦立法和监管议程中新增了一项环境正义政策立场，称其“支持旨在推进高标准环境绩效以及所有种族、文化和收入人群公平待遇的政策”。

SWANA表示，正在与成员就回收行业在环境正义讨论中可发挥的作用进行长期讨论。“固体废物设施力求对所服务的社区产生最小影响，我们将继续与政府官员和行业合作，以尽量减少这些影响，”比德曼说。

约翰逊预计，一些立法者也可能将环境正义相关措辞纳入气候和回收法案，以使其努力与新焦点保持一致。“他们可能正在改变法案的宣传方式……以表明他们不想造成环境不公正，”他说。

拜登政府还表示计划解决PFAS问题。回收商不产生PFAS，但他们可能在MRF和其他处理设施收到含PFAS的物品。尽管环保署近期关于PFAS处置的指南最直接涉及垃圾填埋场和焚烧炉，ISRI宣传副总裁阿迪娜·蕾妮·阿德勒表示，ISRI和其他回收组织正在关注任何未来指南对回收行业可能意味着什么。

拜登政府表示，计划将这些化学品指定为危险物质，并在《安全饮用水法》中设定可执行的PFAS限值。根据环保署的说法，目前尚未为PFAS化学品建立最大污染物水平。

前环保署化学品安全与污染预防办公室助理署长詹姆斯·琼斯在最近与废物运输公司和投资公司杰富瑞的专题讨论中表示，PFAS是一类超过2000种化学品的类别，其中PFOS和PFOA两种最受关注。

“我有信心环保署将在未来两年内确定（PFOS和PFOA）将成为危险物质，使其成为受管制污染物，”他说。该类别中其他化学品将如何处理尚不清楚。

行业关注新一届环保署领导层

环保署可能发生的其他监管或政策变化，将在迈克尔·里根被确认为新署长之后出现。

里根是北卡罗来纳州环境质量部部长，以其主持环境正义与公平咨询委员会的工作而闻名，预计他将在新岗位上继续支持环境正义努力，阿德勒说。他还因谈判清理曾受PFAS污染的Cape Fear河而闻名。现在说里根可能为这一职位带来其他想法或优先事项还为时过早，但“他资历深厚，以善于协作著称，”阿德勒说。

回收商还关注谁可能出任环保署土地与应急管理办公室的助理署长。“无论谁担任此职都将是关键角色，了解此人在固体废物——尤其是回收——方面的优先事项将非常重要，”比德曼说。

回收行业协会表示，与新一届环保署领导层建立牢固关系至关重要，因为这提供了反馈和数据的机会，可能影响重大联邦回收政策。环保署的《国家回收战略》草案就是一个例子，比德曼说。

比德曼表示，SWANA与前助理署长彼得·赖特、前署长安德鲁·惠勒及其工作人员保持了良好关系，这使得他们能在环保署起草草案时提供“大量意见”，“我希望我们也能与新署长团队获得类似的接触和意见。”

环保署预计很快将敲定的《国家回收战略》草案，包括减少回收流污染、改善国内回收品市场和提升处理效率等优先事项。一个主要目标是到2030年将全国回收率提高到50%，但相关指标尚未完全定义。

ISRI已要求环保署澄清草案中的措辞并定义关键术语，以更好区分废物和可回收商品，并敦促联邦政府购买更多含回收成分的产品。该战略尚未最终确定，“因此我们尚未收到任何信号表明新政府是否会继续这项工作，”阿德勒说，但ISRI将草案文件视为指导未来美国回收政策的良好起点。“新政府也可能带来好主意，”她说。

杰曼表示，环保署“努力建立了一个对利益相关方具有包容性的框架”，她预计最终计划公布时不会有太多意外。NWRA推动文件包含更多关于美国如何实现50%回收目标的细节，“我们认为这无法在自愿基础上实现，”她说。NWRA认为“立法干预”可能帮助美国实现目标，同时配合强制性最低回收含量标准等策略。

现在判断回收战略将如何以及多快影响变革还为时过早。琼斯预测，联邦政府作为“一系列产品的巨大采购方”，可能在拜登任期内更新其联邦采购要求，以反映更多回收产品。

尽管尚不清楚回收立法在2021年国会中能获得多大推动力，杰曼表示，回收行业仍将努力在2021年推进其目标，无论是通过州级行动还是与环保署密切合作。

“上一届政府的环保署是回收的大力支持者，我们期待新政府也是如此。你会听到回收就像苹果派一样具有美国特色，”她说。在制造商、利益相关方和立法者中，“你很难找到反对回收的人。问题只是它获得多少关注。”